Documents pour servir à l'intelligibilité du temps présent.

Document n°2: Allocution sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie dans le cadre du 25 anniversaire de l'accord de Matignon et du 15ème de l'accord de Nouméa, prononcée par Alain Christnacht, dans le cadre des journées "Parole et partage" organisées par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

(26 juin 2013)

1998-2018: 30 ans pour fonder un destin commun 

Monsieur le Président, 

Je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de m’exprimer aujourd'hui dans le cadre des journées « Parole et partage » que le congrès organise pour l’anniversaire des Accords de Matignon. 

J’hésitais à m’exprimer à l’occasion de ces anniversaires, pensant que c’était le rôle des élus. D’ailleurs des manifestations permettront aux signataires et responsables des institutions de parler des accords. Un colloque sera ainsi organisé à Paris en octobre, auquel devraient participer les deux anciens Premiers ministres des accords. Des films seront présentés pendant cette période, qui leur donneront aussi la parole. 

J’ai accepté votre invitation car vos journées sont originales : elles donnent la parole au public et même aux enfants. Et je crois que c’est d’une grande importance pour les années qui viennent : il faut que la population de la Nouvelle-Calédonie assimile les accords. 

Ce n’est pas encore le cas. Malgré beaucoup d’initiatives, ils sont encore mal connus. Les accords, c’est la paix, c’est bien compris. Mais qu’impliquent-ils ? La paix n’est pas donnée par les accords comme un cadeau. Elle est la contrepartie d’engagements. Il faut bien faire comprendre que son maintien est au prix de leur respect. 

1. 1980-2013 ; 1988-2018 

L’année 1980 partage, jusqu’à présent, ma vie en deux parties égales d’un tiers de siècle chacune : celle où j’ignorais tout de la Nouvelle-Calédonie et celle où j’ai appris peu à peu à la connaître. 

C’est en effet en janvier 1980 que j’ai atterri à Tontouta pour la première fois, après trois escales, pour prendre les fonctions de secrétaire général. « Les Nouvelles » annonçait ma venue en s’étonnant de mon âge. Le réveil culturel kanak avait déjà eu lieu. La réforme foncière s’engageait sérieusement. Paul Dijoud était en charge de l’outre-mer au sein du gouvernement dirigé par Raymond Barre, deuxième Premier ministre de Valéry Giscard d’Estaing, Pierre Steinmetz était le conseiller de celui-ci pour l’outre-mer, Claude Charbonniaud était haut commissaire. Je n’imaginais pas que je lui succèderais 11 ans plus tard. 

Henri Leleu guidait mes premiers pas administratifs en m’évitant loyalement les pièges de la vie politique calédonienne. Il y avait au service d’études et de législation une dream team composée de Jean-Marie Somny, Marie-Noëlle Thémereau et Jacques Iékawe. 

L’alternance politique nationale surprit la Nouvelle-Calédonie dans cette évolution. J’en fus le témoin dans mes fonctions. Jean-Marie Tjibaou devint président du conseil de gouvernement. Ce fut pour beaucoup une surprise, pour quelques uns un traumatisme. Je me liais d’amitié avec Yeiwéné Yeiwéné. Quelques uns en déduirent que j’étais devenu indépendantiste, d’autant que je posais la problématique de l’indépendance dans une interview aux Nouvelles. Mais comme je m’honorais aussi de relations amicales avec Pierre Frogier, d’autres me jugeaient trop proches du RPCR. Je quittais mon poste en 1982. On me jugera ensuite trop proche successivement de Didier Leroux, de Jacques Lafleur, de Paul Néaoutyine, de Harold Martin. Votre invitation, M. le Président Poadja, a sans doute convaincu certains de ma proximité avec Calédonie Ensemble. J’aurais fait tous les partis. Je tente simplement de comprendre tout le monde. 

De Paris, je me désolais des informations sur ce que l’on n’appelait pas encore les événements. Il y avait toujours deux couleurs en Nouvelle-Calédonie mais plus du tout un seul peuple. La méfiance triomphait et la violence devenait incontrôlable. Lorsque Pierre Joxe me demanda fin 1984 de revenir à Nouméa pour aider Edgard Pisani, je n’hésitais pas plus longtemps que Jean-Marie Somny ou Robert Drapé à revenir. La prestigieuse carrière du nouveau délégué du Gouvernement, libérateur de Paris, préfet avant 30 ans, ministre du général de Gaulle, commissaire européen, aurait pu lui permettre de réussir. Il ne réussit pas à faire taire les armes et sa solution d’équilibre était alors inaudible dans les deux camps. J’écrivais des papiers dont je ne suis pas sûr qu’ils aient été utiles, au moins dans l’immédiat. Je faisais la connaissance du subtil et secret Christian Blanc. Il avait vite compris que le problème calédonien n’avait pas alors de solution politique. 

« Tous libres », annonçait le présentateur du journal télévisé, avant le second tour de l’élection présidentielle de 1988, pour dire la libération des otages du Liban et ceux de la grotte d’Ouvéa, comme des succès majeurs, dont il était sous-entendu qu’ils étaient à porter au crédit du chef du Gouvernement, candidat à l’élection présidentielle. Ce dernier drame clôturait deux années pendant lesquelles la revendication d’indépendance kanak avait été jugée déclinante par le Gouvernement qui espérait la réduire encore et prônait une Nouvelle-Calédonie pluriethnique dans laquelle les Kanak seraient une communauté parmi les autres. Je doutais que cette stratégie fût la bonne mais personne dans les cabinets ne me demandait mon avis. Ma participation à la mission d’Edgard Pisani m’avait rendu suspect. 

François Mitterrand fut réélu président de la République. Ce ne fut sans doute ni à cause ni malgré Ouvéa. Dans sa lettre aux Français, il avait écrit que la France était le seul arbitre possible en Nouvelle-Calédonie. 

J’appris la mission du Dialogue à Toulouse, où j’étais en poste. Christian Blanc m’avait expliqué que l’équilibre politique de la mission impliquait que Pierre Steinmetz en fît partie et non moi. Il me chargea ensuite de rassembler des documents dans des services du ministère de l’outre-mer, en rasant les murs, puisque le ministre, Olivier Stirn, n’était pas chargé de la Nouvelle-Calédonie, directement prise en charge par le Premier ministre, Michel Rocard. 

2. Matignon-Oudinot.

Je ne vous raconterai pas la négociation des Accords de Matignon, puisque je n’y assistais pas. Je ne la connais que par les confidences de certains de ses participants. Jean-François Merle en fut, aux côtés du Premier ministre, avec Christian Blanc, l’homme-clé. 

Vous le savez, c’est dans la nuit du samedi 25 juin au dimanche 26 juin que la négociation a pu se conclure. 

14 personnes ont signé les Accords : outre le Premier ministre, Michel Rocard, d’une part, Jacques Lafleur, Maurice Nénou, Dick Ukeiwe, Jean Lèques, Henri Wetta, Pierre Frogier, Pierre Bretegnier, Robert Naxue Paouta, d’autre part, Jean-Marie Tjibaou, Yeiwené, Yeiwené, Caroline Machoro, Edmond Nekiriai, Nidosh Naisseline. 

Ecoutons Michel Rocard parler de ces accords dans sa déclaration de politique générale devant le Parlement, trois jours plus tard : 

« De ces heures intenses de discussion, j'ai retenu deux phrases. 

« La première est de M. Jacques LAFLEUR : "Il est temps d'apprendre à donner, il est temps d'apprendre à pardonner". 

« La seconde est de M. Jean-Marie TJIBAOU: "La souveraineté, c'est la capacité de négocier les interdépendances". 

« Elles expriment à mes yeux, l'une et l'autre, la volonté de paix et de reconnaissance mutuelle de communautés dont le destin est bien de vivre ensemble, et non de mourir l'une par l'autre. (…) 

« Quel que soit le choix que feront nos compatriotes lors du scrutin d'autodétermination de 1998, ils le feront librement et avec les moyens d'assumer leur destin. Si le corps électoral où, du fait du temps qui avance, les Mélanésiens seront majoritaires, choisit de rester dans la République, la France pourra en être fière. Et s'il choisit les chemins de l'indépendance, la France pourra aussi regarder la tête haute ce qu'elle aura entrepris. 

« L'important est qu'il n'y ait, demain comme aujourd'hui, ni vainqueur ni vaincu, et que seule triomphe une certaine idée que nous pouvons, en commun, nous faire de notre pays. 

« Oui, Mesdames et Messieurs, la France unie c'est d'abord la Nouvelle-Calédonie réconciliée. » 

On trouve dans les Accords de Matignon, les mots et les expressions qui marqueront le débat politique depuis lors : 

- « La reconnaissance de l’identité et de la dignité de l’ensemble des communautés vivant sur le territoire. » 

Le préambule de l’Accord de Nouméa l’explicitera en disant pourquoi l’histoire conflictuelle de la Nouvelle-Calédonie nécessite cette reconnaissance de légitimités jusque là concurrentes : parce que les souffrances des uns et le travail des autres, dès lors qu’ils sont reconnus, peuvent fonder une commune estime, une reconnaissance mutuelle. 

- Les trois provinces et le congrès qui les réunit. 

Mais l’exécutif reste confié au haut commissaire, qui, en outre, pendant une année, exerce « l’administration directe ». 

- Le conseil consultatif coutumier. 

- La formation de 400 cadres, principalement mélanésiens. 

- Les grands travaux parmi lesquels la Koné-Tiwaka. 

- L’Agence de développement de la culture kanak. 

- Les contrats de développement. 

- Les clés de répartition des crédits en vue du « rééquilibrage » : ¾ dans le Nord et les Iles pour les investissements de l’Etat ; 1/5 pour le territoire, 2/5 pour les provinces Nord et Iles et 20 % pour la province Sud, pour ce qui est des dépenses de fonctionnement du territoire. 

- Enfin une consultation à organiser en 1998, à laquelle voteraient les seuls électeurs admis à voter pour l’adoption du projet de référendaire, c'est à dire un gel du corps électoral à l’année 1988. L’accord prévoyait explicitement que ces électeurs seraient également les seuls admis à voter jusqu’en 1998 aux scrutins pour la désignation des assemblées de province. 

Après la signature des Accords, il y eut un nouveau Gouvernement dans lequel Louis Le Pensec était ministre des départements et territoires d’outre-mer. Cette fois, Christian Blanc, qui n’avait pas voulu de ce poste ministériel, m’avait trouvé un rôle. Recommandé par lui, avec insistance, je devins le directeur de cabinet du ministre. J’avais de la chance. Louis Le Pensec, pendant cinq ans, fut un des meilleurs ministres de l’outre-mer. Chacun le reconnaît aujourd'hui. 

Louis Le Pensec avait la lourde tâche de compléter les Accords de Matignon par des discussions pour préparer le texte qui les traduirait en projet de loi et qui serait soumis à référendum national. Ce fut le travail de tout l’été 1988. Il aboutit à l’accord d’Oudinot, nom de la rue où le ministère est situé. Les discussions eurent lieu avec Jean-Marie Tjibaou et Dick Ukeiwé qui conduisait la délégation non indépendantiste à la place de Jacques Lafleur. 

L’accord d’Oudinot, signé le 20 août 1988, précisait les Accords de Matignon. Sur un point il les contredisait : faute de pouvoir alors réformer la Constitution, il n’y aurait pas de corps électoral restreint pour les élections aux assemblées des provinces et au congrès. Si la Constitution le permettait pour une consultation d’autodétermination, rien ne l’autorisait pour des élections locales. On retrouvera le problème dix ans plus tard. 

L’accord d’Oudinot permettait d’arrêter la rédaction de la loi statutaire soumise à référendum national. 

Les Accords de Matignon-Oudinot apportaient au conflit calédonien la réponse qui pouvait alors être politiquement et juridiquement donnée et repoussait la question de l’indépendance qui ne pouvait trouver une réponse. 

Ce que j’appellerais volontiers les fondamentaux de la problématique politique de la Nouvelle-Calédonie s’y trouvent, en relief ou en creux. 

1. La question de l’indépendance ne pouvait être soumise à consultation car il n’y avait pas d’accord sur le corps électoral légitime pour y répondre. 

Normalement, le problème d’une revendication d’indépendance se pose en termes simples. Il y a un droit à l’autodétermination. La Constitution française comme le droit international le reconnaissent. Il suffit donc d’organiser une consultation pour ou contre l’indépendance et d’en constater le résultat. 

Mais en Nouvelle-Calédonie, la question politique est compliquée par la situation démographique. 

Les Kanak sont devenus démographiquement minoritaires dès 1963. Ils revendiquent dans la décennie suivante leur indépendance, sinon seuls du moins dans une situation dans laquelle ils ne seront plus minoritaires, en n’accueillant dans la Nouvelle-Calédonie indépendante qu’une partie de ceux qui y résident alors. Cette revendication se heurte à l’autre légitimité de ceux qui sont présents depuis plusieurs décennies. L’autodétermination ne peut donc être exercée car il n’y a pas d’accord sur qui doit l’exercer ; on l’a déjà vu pour le référendum de 1987 qui devait démontrer le refus de l’indépendance dans l’esprit du Gouvernement qui l’avait organisé et n’a fait qu’exacerber cette revendication. 

Les indépendantistes étaient aussi conscients de ce que l’indépendance ne pouvait utilement être gérée dans les conditions d’alors, faute notamment de cadres. 

2. Le choix de l’indépendance doit rester ouvert. 

Les Accords de Matignon ont pourtant prévu que la consultation sur l’indépendance serait organisée dix ans plus tard. Pourquoi ? 

En quoi le choix serait-il plus aisé dix ans plus tard ? 

Le Premier ministre Michel Rocard note dans son discours de politique générale que, « du fait du temps qui avance, les Mélanésiens seront alors majoritaires ». Comme le corps électoral est figé à ceux qui ont voté en 1988, on ne voit pas trop pourquoi cette majorité aurait été garantie, sauf si le différentiel démographique conduisait à ce que les nouveaux électeurs atteignant leur majorité permettent aux électeurs kanak d’obtenir la majorité, ce qui était peu probable, à supposer même que tous ces nouveaux électeurs kanak soient inscrits sur les listes électorales et votent, ou alors il fallait imaginer le départ d’un nombre significatif de non Kanak du territoire. 

La modification du rapport de forces lors de la consultation était aussi attendue de changements de l’opinion, dus aux conséquences des Accords de Matignon. Pour les indépendantistes, les dix ans devaient permettre de mobiliser leurs forces et convaincre des non indépendantistes que l’indépendance était la meilleure solution pour une paix durable. Pour les non indépendantistes, dix ans de développement et de rééquilibrage devaient au contraire permettre de convaincre nombre d’indépendantistes que l’indépendance n’apporterait rien qu’une autonomie bien conçue ne puisse apporter en termes de pouvoirs et provoquerait une régression économique due à la diminution des transferts financiers de la métropole. 

Les lignes pouvaient donc bouger et la question impossible et dangereuse à poser en 1988 pouvait l’être en 1998. 

De toute manière, les indépendantistes ne pouvaient, dans le contexte de l’année 1988, après les combats et les victimes des dernières années, signer un accord qui n’aurait pas prévu, dans un délai raisonnable, la possibilité de l’indépendance. 

Dix ans paraissaient un délai long, comme tous les délais que l’on se donne, au départ. 

3. Puisque les indépendantistes kanak ne pouvaient obtenir le pouvoir national par l’indépendance, le pouvoir leur était donné dans trois provinces sur trois. 

Les trois provinces recevaient la compétence de droit commun, c'est à dire qu’elles avaient les compétences qui n’étaient pas attribuées expressément à l’Etat, à la Nouvelle-Calédonie – l’ancien « territoire » - ou aux communes. 

Le découpage des provinces était plus favorable aux partis indépendantistes que les précédents, surtout que le dernier en quatre régions, fait au contraire pour affaiblir les autorités indépendantistes dans le Nord. 

Outre les trois îles Loyauté qui n’avaient pas subi de colonisation terrienne, la province Nord était reconstituée dans une grande dimension, jusqu’au creek Amik de la commune de Poya, ainsi coupée en deux. 

4. Le pouvoir territorial était partagé. 

Le pouvoir territorial restant – une fois réservées les parts des provinces - était partagé entre l’Etat et les élus de la Nouvelle-Calédonie, de manière évolutive et entre les élus par des mécanismes originaux. 

Comme on le sait, la question du pouvoir en Nouvelle-Calédonie n’est pas seulement celui de son partage entre la métropole et ses représentants locaux et les institutions élues en Nouvelle-Calédonie, il est aussi celui de son partage entre les communautés. 

S’il n’y a pas de représentation des communautés en tant que telles, la répartition des forces électorales, due à la réalité démographique, rendait alors vraisemblable, sauf alliance comme celle réalisée en 1981, une majorité territoriale non indépendantiste, c'est à dire majoritairement non kanak. 

Le risque d’une domination des forces non indépendantistes ne pouvait pas être assumé sans précautions dans le contexte délicat de l’après-1988. 

Deux précautions sont donc prises : pendant un an, le haut commissaire administre la Nouvelle-Calédonie avec la seule aide d’un comité consultatif. Cette régression statutaire est acceptée sans difficultés par les deux autres partenaires, pour faciliter le retour à l’ordre, l’organisation du référendum sur le projet de loi traduisant les Accords et la préparation des élections aux institutions locales, provinces et congrès. 

Autre précaution : l’exécutif du territoire reste assuré par le haut commissaire, alors que, depuis six ans déjà, pour les autres collectivités territoriales en métropole, il a été transféré aux présidents des assemblées élues. 

5. Les dix années devaient aussi permettre d’atténuer les inégalités entre les territoires et entre les communautés, qui sont d’ailleurs partiellement liées. 

Le « rééquilibrage », par les grandes infrastructures réalisées dans le Nord, le partage volontariste des crédits d’investissement de l’Etat et de fonctionnement du territoire et la formation des cadres devait réduire les inégalités. 

Il s’agissait à la fois de répondre à un souci de justice et de préparer les échéances politiques dans la clarté. 

Pour les uns, les provinces, bénéficiant de grands travaux d’infrastructure, d’importants transferts de ressources et de cadres bien formés, feraient la démonstration que l’indépendance était viable. 

Pour les autres, elles atténueraient le désir d’indépendance en limitant les inégalités qui ont été un moteur de cette revendication et en montrant à la fois la complexité de la gestion et le besoin de l’aide de la métropole pour l’assurer. 

Le projet de loi traduisant les Accords de Matignon était approuvé par référendum national, le 6 novembre 1988, avec un fort taux d’abstention et une minorité des suffrages en province Sud. 

3. Une question toujours sans réponse : le report de la consultation prévue en 1998 

Le référendum prévu en 1998 n’aura pas lieu. 

Ou plutôt, c’est une autre question qui sera posée. 

Indépendantistes et non indépendantistes se sont en effet mis d’accord, à partir d’une proposition formulée par Jacques Lafleur en 1991, pour rechercher une « solution consensuelle », évitant une consultation dont le résultat probable était le rejet de l’indépendance, malgré le corps électoral restreint. Ce résultat négatif risquait de provoquer de nouvelles tensions politiques et la remise en cause du corps électoral et donc de la légitimité de la présence européenne. 

Pourquoi avoir estimé dès 1991 que le référendum de 1998 devait être évité ? Cela peut sembler curieux trois ans après la signature des Accords. N’était-ce pas trop tard – qu’y avait-il de nouveau qui puisse maintenant conduire à cette conclusion à laquelle on n’était pas parvenu en 1988 ? Pourquoi avoir renoncé si tôt au raisonnement selon lequel le rapport de forces électoral pourrait évoluer en fonction de la mise en oeuvre, réussie ou non, des accords, et de l’écoulement du temps ? 

Il y a sans doute eu le talent de persuasion dont Jacques Lafleur savait faire preuve. Il y a eu aussi la prise de conscience que dix années sont une durée courte pour faire évoluer les mentalités. 

On se trouvait en tout cas, quand l’idée de ne pas organiser la consultation d’autodétermination prévue par les Accords de Matignon fut émise, dans la situation de devoir contredire le peuple français qui avait adopté, par référendum, trois ans plus tôt, un projet de loi qui prévoyait l’organisation, en 1998, sur un corps électoral restreint, d’une telle consultation. 

Certes, une loi votée par référendum n’a pas juridiquement une valeur plus grande que celle d’une loi votée par le Parlement. Politiquement, c’est autre chose. Il est vrai que le corps électoral national n’avait pas été passionné par cette question, si l’on en juge par le taux d’abstention. Surtout, il s’était agi, par ce vote, de ratifier, en quelque sorte, un accord conclu entre deux blocs rivaux devenus partenaires, les indépendantistes et les non indépendantistes. Dès lors que les partenaires changeaient d’avis et adoptaient, dans la concorde retrouvée, une autre stratégie, on ne pouvait s’arrêter à une solution figée à 1988 au motif du caractère solennel de la ratification des accords. 

L’engagement de 1988 sur la consultation de 1998 a donc pu être tenu parce que tous les signataires étaient d’accord pour penser qu’il était préférable qu’il ne le fût pas et parce qu’un autre accord avait été trouvé. 

4. L’Accord de Nouméa prolonge et approfondit les Accords de Matignon tout en repoussant encore la consultation sur l’autodétermination. 

L’Accord de Nouméa, qui traduit cette solution consensuelle, a été signé le 5 mai 1998 par le Premier ministre, Lionel Jospin, Jean-Jacques Queyranne étant secrétaire d’Etat chargé de l’outre-mer, ainsi que, notamment par Jacques Lafleur, Roch Wamytan et Paul Néaoutyine. 

La question de l’indépendance était à nouveau repoussée. Jacques Lafleur proposa un pacte trentenaire. Les indépendantistes demandaient à nouveau 10 ans. Ce fut 20 ans, par l’Accord de Nouméa, à la fois au moins et au plus, si j’ose dire. Au plus, car le congrès, qui décidera de la date de la consultation, ne pourrait la fixer au-delà de 2018. Il peut en revanche la fixer à toute date située entre 2014 et 2018. Au moins, car ce n’est pas un seul scrutin qui est prévu mais jusqu’à trois, si les deux premiers ne conduisent pas à un vote en faveur de la pleine souveraineté, ces trois scrutins étant séparés de deux périodes de deux ans, ce qui pourrait porter la durée de l’Accord de Nouméa à 24 ans si le dernier scrutin avait lieu en 2022. 

L’Accord de Nouméa a ainsi pour conséquence de porter, depuis la signature des Accords de Matignon, au total à 30 ans (25 ou 34) la durée pendant laquelle la Nouvelle-Calédonie se sera préparée à répondre à une question sur son accès éventuel à la pleine souveraineté, question posée par la revendication indépendantiste kanak encore au moins dix ans plus tôt (si on la date par exemple du congrès de Bourail de l’Union calédonienne) qui a posé cette revendication en mai 1977. 

L’Accord de Nouméa ne pouvait être la simple prolongation des Accords de Matignon. On n’aurait pas obtenu un accord des partis indépendantistes sur une telle solution. Il fallait marquer une nouvelle étape vers la souveraineté pour les indépendantistes, dans l’autonomie pour ceux qui s’opposent à l’indépendance. 

L’audace des nouvelles avancées dont certaines dérogeaient clairement à des dispositions de la Constitution ou de son préambule ( y compris de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen), allait nécessiter une révision constitutionnelle puisque, déjà pour les Accords de Matignon, on l’a vu, sans révision préalable de la Constitution, l’inscription de ces accords dans le droit national avait été difficile (d’où le recours au référendum, car le Conseil constitutionnel ne contrôle pas la constitutionnalité des lois votées directement par le peuple), voire impossible (corps électoral restreint pour les élections locales). 

Cette révision constitutionnelle allait aussi permettre de consulter la population de la Nouvelle-Calédonie sur l’organisation institutionnelle nouvelle avec un corps électoral restreint, ce qui n’est constitutionnellement possible que pour un scrutin d’autodétermination. Or dès lors que l’accord de Nouméa, par lui-même, n’était pas un scrutin d’autodétermination mais se contentait de le prévoir pour quinze à vingt ans plus tard, il n’était pas constitutionnellement possible de consulter la population de Nouvelle-Calédonie sur cet accord, qui plus est avec un corps électoral spécial. 

La nouvelle organisation d’un référendum national sur la Nouvelle-Calédonie ne semblait pas réaliste, en raison du faible succès du premier et de la situation politique nationale (le Gouvernement ne disposait que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale). 

C’est la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, votée par le congrès national à Versailles, qui a créé dans la Constitution un titre XIII propre à la Nouvelle-Calédonie. Compte tenu d’une interprétation restrictive du Conseil constitutionnel sur le corps électoral applicable aux élections locales, une seconde loi constitutionnelle, modifiant la première sur ce point, dans un sens contraire à la décision du Conseil constitutionnel, est intervenue le 23 février 2007. A ce jour, la situation de la Nouvelle-Calédonie a donc nécessité, en un quart de siècle, un référendum national et deux révisions de la Constitution. Ce n’est sans doute pas fini. 

Les électeurs de Nouvelle-Calédonie autorisés à se prononcer par cette révision constitutionnelle ont approuvé l’Accord de Nouméa par près de 72 % des suffrages exprimés le 8 novembre 1988. Même si elle était réduite en province Sud, une majorité en faveur de l’accord s’est exprimée dans les trois provinces. 

L’accord de Nouméa a été précédé d’un accord minier, l’accord de Bercy, aux termes duquel, en vue de réaliser dans la province Nord une deuxième usine de métallurgie du nickel, le groupe français ERAMET et la SMSP, société minière à capitaux de la province Nord, ont échangé les titres miniers de deux massifs de minerai de nickel d’importance inégale, la seconde obtenant les titres d’un gisement suffisant, celui de Koniambo, pour permettre l’exploitation durable de cette nouvelle usine. 

Le FLNKS avait en effet posé comme préalable à la conclusion de tout accord politique prenant la suite des Accords de Matignon ce « préalable minier ». Cet accord minier, que le Gouvernement d’Alain Juppé ne parvenait pas à conclure, malgré de fortes pressions sur le groupe ERAMET, l’a été à la suite de discussions tripartites apaisées après le changement de Gouvernement : ERAMET a accepté l’échange moyennant le versement d’une soulte dont le montant a été déterminé par des experts indépendants pour correspondre au différentiel de richesse estimée en minerai de nickel des deux massifs. 

L’accord de Nouméa comprend un préambule et un document d’orientation. 

Le préambule décrit l’histoire de la colonisation avec « ses ombres », la négation de l’identité kanak et les spoliations mais aussi « ses lumières », le rôle des autres communautés dans le développement de la Nouvelle-Calédonie, dans des termes acceptables par les indépendantistes comme par les non indépendantistes. Il expose aussi les principes sur lesquels doit se fonder, pendant l’application de l’Accord de Nouméa, la construction du « destin commun ». 

Le préambule n’est pas un acte de repentance de l’Etat ou des européens de Nouvelle-Calédonie mais une lecture partagée par les trois « partenaires » du passé et une présentation des conditions dans lesquelles l’avenir commun peut se construire. 

Il reconnaît la légitimité des non-Kanak à vivre sur cette terre si les conditions du destin commun sont réunies. 

Le document d’orientation prévoit l’organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et son évolution pendant la durée de l’accord, jusqu’à la consultation finale. La loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie en est la traduction juridique. 

Vous connaissez les principales dispositions de l’Accord de Nouméa, outre le préambule : 

- les compétences de l’Etat sont peu à peu transférées à la Nouvelle-Calédonie, de telle sorte que, à la fin du processus, l’Etat ne conserve plus que les « compétences régaliennes », la défense, la justice, les affaires étrangères, et quelques autres ; on va aux confins de l’autonomie ; 

- les principales délibérations du congrès de la Nouvelle-Calédonie acquièrent un statut quasi législatif : ces « lois du pays » sont examinées pour avis par le Conseil d'Etat comme les projets de loi et ne peuvent plus, après leur promulgation, être contestées que devant le Conseil constitutionnel ; 

- une « citoyenneté » de la Nouvelle-Calédonie » est créée, au sein de la nationalité française. Elle donne le droit d’être électeur pour les élections aux institutions statutaires locales (provinces et congrès) aux personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins la date de la consultation de 1998. Cette citoyenneté donne aussi une priorité pour l’embauche, dans les secteurs où existe une tension sur le marché de l’emploi, dans des conditions fixées par loi du pays ; 

- l’identité kanak est davantage reconnue au plan institutionnel : le conseil coutumier devient un « Sénat », une « académie des langues kanak est instituée ; 

- des signes identitaires de la Nouvelle-Calédonie doivent être recherchés : nom du pays, drapeau, hymne, devise, graphisme des billets de banque ; les deux premiers posent problème, les trois derniers ont été trouvés. 

- une consultation des électeurs de la Nouvelle-Calédonie (avec un autre corps électoral restreint) doit avoir lieu au plus tard en 2018, sous réserve de ce que je viens de dire de deux scrutins éventuels ultérieurs, à une date fixée par le congrès qui sera élu en 2014. Elle portera sur le transfert des compétences régaliennes, la « transformation de la citoyenneté en nationalité » et « l’accès à un statut international de pleine souveraineté », ces trois évolutions équivalant à un « accès à la pleine souveraineté », c'est à dire à une forme d’indépendance. 

On voit bien en quoi l’Accord de Nouméa prolonge les Accords de Matignon mais en même temps innove. 

1) Le préambule met fin à une partie du non-dit calédonien. Les Accords de Matignon avaient relevé la volonté de paix, après les « événements ». L’Accord de Nouméa propose une réconciliation fondée sur une lecture commune de tout le passé. 

2) Une consultation sur l’indépendance est prévue à la fin du processus. Il ne peut en effet y avoir d’accord avec les partis indépendantistes si la possibilité d’un accès à l’indépendance n’est pas ouvert à une date fixée ; 

3) La Nouvelle-Calédonie devient « hyper autonome », point d’aboutissement de l’autonomie pour les autonomistes et dernière étape avant l’indépendance pour les indépendantistes. 

Jamais, dans l’Etat, en France, une collectivité n’avait obtenu la possibilité d’édicter des quasi lois et certains de ses nationaux n’avaient obtenu des droits particuliers en tant que citoyens de cette collectivité. 

C’est, en un sens, la situation inverse de la situation coloniale pour ce qui est de la citoyenneté. Le peuple d’origine ne disposait pas de la citoyenneté et en particulier pas du droit électoral. Désormais, les « immigrés » de métropole ou d’autres collectivités d’outre-mer se trouvent dans la même situation au regard de la Nouvelle-Calédonie (ils bénéficient, au contraire des indigènes sous le régime colonial, de leurs pleins droits de citoyens pour les élections nationales). 

4) Avec le projet du Nord, le rééquilibrage porte sur des investissements économiques lourds. 

Il ne s’agit plus seulement d’infrastructures de base ou de diversification économique dans le tourisme ou l’aquaculture mais de la réalisation d’une usine métallurgique, concrétisant le rêve évoqué depuis un demi-siècle d’un « symétrique » de Doniambo et du port de Nouméa. 

Le Nord accède à l’industrie, avec les transformations, préparées mais considérables, que cette industrie lourde va impliquer dans le tissu économique et social de cette partie de la Nouvelle-Calédonie. 

Et je n’oublie pas le nouveau projet du Sud. 

Les Accords de Matignon étaient plus difficiles à conclure dans le climat d l’époque. Il avait d’abord fallu renouer les fils du dialogue. 

L’Accord de Nouméa développe des aspects des Accords de Matignon qui ne pouvaient l’être alors ou n’avaient pas été imaginés. En un sens, il les réalise pleinement. 

5. L’Accord de Nouméa a été appliqué et a résisté aux évolutions politiques nationales et locales, malgré des crises politiques récurrentes et des tensions sociales. 

Quinze ans après sa signature, le bilan de l’Accord de Nouméa apparaît largement positif : 

- les transferts de compétences prévus ont été opérés ; sont ainsi en cours ceux du droit civil et du droit commercial ; on peut cependant regretter le caractère tardif de certains de ces transferts qui n’a pas encore permis aux autorités locales d’exercer pleinement ces compétences nouvelles ; or le transfert avait aussi pour but de permettre l’apprentissage de son exercice ; 

- le projet minier du Nord aboutit : l’usine est construite, avec un financement conjoint de capitaux de la province Nord et de la société suisse Glencore-Xstrata et va entrer en fonctionnement avant la fin de 2013, entraînant une transformation importante des communes voisines et la création d’emplois directs et indirects nombreux. 

Une troisième usine métallurgique a aussi été créée dans le Sud, avec des capitaux brésiliens (Vale), en utilisant un procédé nouveau, dit hydrométallurgique, moins coûteux en énergie mais d’une mise au point technique délicate et plus risqué sur le plan environnemental ; 

- la croissance économique est forte même si des signes d’essoufflement apparaissent, en raison de la crise économique mondiale et des incertitudes politiques calédoniennes ; 

- la présence des Kanak non seulement dans le système politique et administratif mais plus largement dans la vie économique et sociale s’est accrue, notamment grâce à l’effort de formation des cadres (opérations « 400 cadres » des Accords de Matignon poursuivie sous le nom « cadres avenir »). 

- l’Accord de Nouméa n’a pas été remis en cause malgré les évolutions politiques nationales et locales. 

Au plan national, Nicolas Sarkozy, sur lequel certains comptaient en Nouvelle-Calédonie pour le mettre en oeuvre d’une manière moins allante, a tenu, pour l’essentiel, les engagements de l’accord. 

Au plan local, l’Accord a résisté à l’éclatement des deux coalitions, le RPCR, après l’échec puis la disparition de Jacques Lafleur, en trois formations, Rassemblement UMP (RUMP, Pierre Frogier), Avenir Ensemble (Harold Martin) et Calédonie Ensemble (Philippe Gomès) et le FLNKS dans lequel l’Union calédonienne (Charles Pidjot, récemment décédé, remplacé par Daniel Goa) et le PALIKA (Paul Néaoutyine) s’opposent, avec, en outre, l’apparition du Parti travailliste (Louis-Kotra Uregei), non signataire de l’Accord de Nouméa, mais qui se rapproche de l’Union calédonienne. 

Il y a certes eu des controverses politiques entre signataires – celle des deux drapeaux est connue –, des oppositions, des divergences, des recompositions, mais jamais, en 25 ans, l’alliance des trois partenaires n’a été rompue. 

6. Les interrogations sur l’après 2014 

Entre 2014 et 2018, les électeurs calédoniens ayant une ancienneté de présence suffisante devront se prononcer sur l’accès à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. 

Quelle question ? 

La question qui sera posée ne peut pas, compte tenu des termes mêmes de l’Accord de Nouméa, qui a valeur constitutionnelle, ne pas proposer la solution de cette accession à la pleine souveraineté, équivalant à l’indépendance. 

Le choix doit être entre l’accès à la pleine souveraineté et le rejet de cet accès, c'est à dire une absence de pleine souveraineté. 

Poser une autre question, par exemple : voulez-vous de telle forme de pleine souveraineté ou de tel statut d’autonomie ne comportant pas transfert de pleine souveraineté, supposerait, puisque ce serait contraire à l’Accord de Nouméa et donc à la Constitution de modifier d’abord l’Accord de Nouméa par un nouvel accord et d’inscrire cette modification dans la Constitution. Ce serait au fond la même opération qu’en 1998 mais à un niveau juridique supérieur. En 1998, un accord avait modifié un accord prévu par la loi. Cette fois-ci, comme l’accord a été inscrit dans la Constitution, il faudrait modifier la Constitution. Ce n’est pas juridiquement impossible. C’est lourd et suppose un très large accord politique en Nouvelle-Calédonie pour espérer avoir l’approbation du congrès national. 

Si l’on veut appliquer l’Accord de Nouméa sans le modifier, y a-t-il des marges de manoeuvre sur la question posée ? 

Le préambule est clair : « Au terme d’une période de vingt années, le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l’accès à un statut international de pleine responsabilité et l’organisation de la citoyenneté en nationalité seront proposés au vote des populations intéressées. 

Leur approbation équivaudrait à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. » 

Ce transfert global doit être proposé. 

Comme l’a dit le président de la République aux membres du comité des signataires qu’il recevait à l’issue de sa dernière réunion : 

« Durant ce quinquennat - ce sera ma responsabilité, ce sera aussi la vôtre -, s'ouvrira une période importante, j'allais dire décisive pour la Nouvelle-Calédonie : celle de la préparation de la consultation qui doit se tenir avant 2018. C'est l'accord que vous avez signé et il a aujourd'hui force constitutionnelle. Ce sera donc le congrès élu en 2014 qui choisira le moment. Et nous respecterons, en tout point, ce que décidera le congrès. 

L'Accord a prévu que la question posée offre le choix entre l'accès à la pleine souveraineté et le maintien dans la République. Mais il n'interdit pas que ce choix soit éclairé par une information des électeurs sur les conditions dans lesquelles la pleine souveraineté ou le maintien dans la République s'organiseraient. » 

Quel pourrait être cet « éclairage » ? 

Il pourrait être que la pleine souveraineté sera organisée de telle manière, avec telles garanties, des compétences régaliennes demeurant à la République française, une citoyenneté à laquelle il serait accédé sous telles conditions. 

Il pourrait être aussi que, dans la solution dans laquelle la Nouvelle-Calédonie n’accède pas à la souveraineté, l’organisation institutionnelle présentera certaines caractéristiques. 

Mais pour qu’un scrutin soit sincère, il faut que l’électeur ne se voie pas promettre quelque chose qui ne peut être réalisé qu’à la suite d’autres décisions que les siennes. Ainsi, en 1987, le Conseil constitutionnel avait jugé que la question que le Gouvernement voulait proposer aux Calédoniens n’était pas claire car le choix offert d’un maintien dans la République avec un certain statut supposait qu’ensuite le Parlement vote ce statut, ce qui ne dépendait pas des électeurs du référendum. Les électeurs votant pour le maintien dans la République avec ce statut auraient pu être trompés si, ensuite, le Parlement n’adoptait pas ce statut, qui avait pourtant déterminé leur vote. 

Autrement dit, les Calédoniens pourraient être informés de l’accord politique qui prévoirait les caractéristiques d’une solution de pleine souveraineté ou de maintien dans la République mais, comme elles dépendraient respectivement d’un pouvoir devenu indépendant ou du Parlement, ces caractéristiques ne pourraient être soumises au vote en même temps que le choix de principe. 

En somme, si l’on trouve un compromis politique, ou bien il est présenté comme éclairage du type de solution auquel il correspond, au référendum qui offre le choix entre pleine souveraineté et absence de pleine souveraineté, ou bien il est présenté directement au suffrage comme solution pour ou contre laquelle il faut se déterminer, comme en 1988 ou en 1998, mais alors il faut d’abord «constitutionnaliser» ce nouvel accord. 

Il y a trois scénarios principaux, selon ce qui est soumis au vote des électeurs : 

- le scrutin a lieu dans les conditions prévues par l’Accord de Nouméa : la majorité est contre l’accès à la pleine souveraineté ; la question est posée deux ans plus tard, et encore deux ans plus tard et si la réponse est toujours négative, les partenaires se réunissent pour discuter. Poussé à son terme, ce scénario peut présenter des risques pour la paix civile ; 

- le scrutin a lieu dans les conditions prévues par l’Accord de Nouméa ; il y a une majorité pour une solution d’accès à la pleine souveraineté, qui a fait l’objet d’un accord politique incluant des garanties et limitations telles (éventuellement inscrites dans la Constitution) qu’elle convainc une majorité d’électeurs ; 

- les électeurs sont appelés à voter pour ou contre une nouvelle solution consensuelle, unique. Comme c’est contraire à l’Accord de Nouméa, il faut reprendre la procédure suivie en 1998 : accord local ; révision de la Constitution ; consultation locale. 

Quel accord ? 

Un accord avec la majorité des indépendantistes ne pourrait se faire que sur une solution apparaissant plus proche de la pleine souveraineté que l’état du statut de la Nouvelle-Calédonie à la fin de l’Accord de Nouméa. 

Le Gouvernement Fillon avait mis en place une mission, confirmée par le nouveau gouvernement, principalement composée d’un conseiller d’Etat, Jean Courtial et d’un professeur de droit, Ferdinand Mélin-Soucramanien, chargée d’étudier et présenter à un « comité de pilotage » politique en Nouvelle-Calédonie des éléments de réflexion sur les critères de l’indépendance et de l’autonomie, avec des exemples étrangers, dans le Pacifique (Iles Cook, Micronésie) ou ailleurs (Québec par exemple). Elle a été confirmée par le nouveau Gouvernement. 

Il ne s’agit pas de négociations et il n’a pas encore été décidé si cette mission serait prolongée après les élections de 2014. Mais cette mission peut contribuer à l’éclairage du choix des électeurs. 

Il existe des statuts « intermédiaires » entre autonomie et indépendance. consistant en un transfert partiel des compétences régaliennes. 

Les points-clés de ces hybrides peuvent notamment être : 

- la concession des compétences régaliennes - défense et relations internationales notamment -, en totalité ou en partie, pour une durée déterminée ou non, à un pays étranger, l’ancienne métropole ; 

- un régime complet de citoyenneté, avec les conditions de son acquisition, cette citoyenneté, ou nationalité, étant ou non compatible, cumulable, avec la nationalité française ;

- une organisation judiciaire donnant à une ou des cours suprêmes de l’ancienne métropole un contrôle supérieur sur les décisions des cours locales. 

Quelle majorité ? 

Il faudra en effet, au bout du compte, obtenir une majorité des électeurs calédoniens. On se souvient qu’elle avait été courte pour l’approbation des Accords de Matignon par référendum national (rejet dans la province Sud). 

Si négociation il doit y avoir, la question se pose aussi de savoir qui l’animera. Le RUMP s’était rapproché de l’Union calédonienne en affichant le projet d’une négociation locale. Elle est souhaitable mais l’état d’éclatement des partis calédoniens et les éventuelles séquelles de la campagne pour les élections de 2014 pourraient rendre son engagement difficile. 

L’Etat ne peut durablement rester à l’écart de ces futures discussions, à la fois parce qu’il reste garant des équilibres et parce qu’une partie des discussions portera sur son rôle futur. Il devrait donc jouer un rôle important dans la recherche de la sortie de l’Accord de Nouméa, mais sans apparaître sans doute en première ligne, au moins dans un premier temps, du moins si les forces politiques calédoniennes démontrent qu’elles sont capables d’engager ces discussions. 

Quelle implication de la population ? 

Rien ne serait plus dangereux que des négociations d’experts, ou d’élus devenus experts, qui feraient comme si l’avenir de la Nouvelle-Calédonie dépendait de la mise au point d’une solution juridique originale. 

Il faut convaincre les électeurs que, dans la durée, le vivre-ensemble suppose un nouveau contrat social, c'est à dire de nouveaux comportements. 

Les électeurs doivent donc s’impliquer dans cette réflexion, grâce à l’organisation de débats, sous différentes formes. 

Les questions débattues ne doivent pas être juridiques ou techniques mais porter sur le vivre ensemble. 

Par exemple : 

- qui est Calédonien ? Qui doit l’être ? Peut-on accueillir tout le monde ou faut-il limiter l’immigration et la citoyenneté ? 

Il me semble que c’est la question la plus difficile pour l’avenir, car la révolte kanak est née de cette crainte d’une submersion démographique. 

- en quoi les règles de vie calédonienne doivent-elles être particulières ? Quelles règles doivent être adaptées à la réalité calédonienne, à la faveur du transfert de compétences, qui n’a d’intérêt que s’il permet une adaptation des règles et ne se borne pas à maintenir un état du droit figé à la date du transfert ? 

- quels liens doit avoir la Nouvelle-Calédonie avec l’Europe, l’Asie, le reste du Pacifique, elle qui est dans la zone Asie-Pacifique mais est issue de la France ? 

J’imagine que l’on demande à la population quelle est son aspiration au changement : 

- qu’est-ce qui ne va pas en Nouvelle-Calédonie ? 

- que craignez-vous du résultat du référendum de sortie des accords ? Quelles sont vos principales craintes ? 

- qu’en espérez-vous ? Quels sont vos espoirs de changement ? 

Si un compromis existe, il est au croisement de ces espoirs et de ces craintes. 

Quel scénario dans le temps ? 

Après les élections de 2014, quelle peut-être la chronologie des événements ? 

- les vainqueurs des élections chercheront-ils à organiser rapidement la consultation ou attendront-ils la fin de la période, 2018, sachant aussi que l’élection présidentielle aura lieu l’année précédente ? 

- sera-t-il possible de rechercher un accord avant la première consultation ou la situation politique poussera-t-elle à organiser la première consultation sur la question prévue par l’Accord de Nouméa, puis à rechercher un accord une fois connu son résultat ? 

- quel débat politique peut être conduit pour éclairer les électeurs sur les conséquences de leur choix, alors que les partis politiques sont divisés ? 

- à l’approche des élections de 2017, pourra-t-on obtenir comme en 1988 (consigne d’abstention du RPR pour le référendum) et en 1998 (vote de l’opposition au Congrès pour la révision constitutionnelle) une forme d’accord de l’opposition ou la question calédonienne redeviendra-t-elle un sujet du débat politique national ? 

Cela dépendra notamment de la situation politique locale. 

J’ai confiance dans la Nouvelle-Calédonie pour franchir une nouvelle étape de son évolution. Il ne s’agit d’ailleurs pas d’arrêter une organisation institutionnelle définitive – tout peut évoluer – mais de la choisir comme non-provisoire, pour éviter cette instabilité périodique, génératrice de heurts et de stress. 

Les trois prochaines années seront cruciales, pour conduire ce grand débat territorial et en tirer les conséquences, par un vote.