Le conseil de gouvernement Lenormand, premier exécutif calédonien

La genèse de la Loi-cadre.

Au cours de la décennie précédant le vote de la Loi-cadre, entre 1945 et 1956, le bouillonnement de la “marmite” africaine ne cesse de soulever son couvercle colonial. La guerre d’Indochine, la révolte malgache, la chute de Dien-Bien-Phu, la “Toussaint rouge” puis le début “des opérations de l’ordre” en Algérie sont autant de signaux envoyés vers les gouvernements successifs de la IV ème République finissante. Pierre Mendès-France, président du Conseil (1954-1955) engage un premier changement avec l’affirmation de l’autonomie interne de la Tunisie et du Maroc. Paradoxalement, ce sont les pressions de l’ONU sur le règlement rapide de la situation du Togo, territoire sous tutelle, qui vont débloquer une situation figée et accélérer l’évolution politique des colonies françaises. A plusieurs reprises, au cours de l’année 1955, des projets de réformes administrative et politique sont présentés par le ministère de la France d’outre-mer mais ils ne trouvent pas de résonance suffisante. A la suite des élections législatives du 2 janvier 1956, Guy Mollet, le leader de la SFIO (les Socialistes) est appelé au poste de président du Conseil par René Coty, le président de la République. Ce gouvernement fait naître de nombreux espoirs et en particulier outre-mer: il a promis la paix en Algérie, et l’engagement d’une politique libérale en matière de décolonisation et d’importantes réformes sociales en France. Guy Mollet, dans son discours de politique générale, énonce pour les territoires d’outre-mer un programme ambitieux. Ecoutons-le: “(...) Le monde attend beaucoup de la France, de sa générosité traditionnelle, de son audace à montrer le chemin des grands changements salutaires. Ce rôle ne sera assumé pleinement que si nous nous montrons également audacieux et généreux envers l’ensemble des peuples d’outre-mer. Les responsabilités qu’a acceptées la France dans ces territoires donnent à ceux-ci le droit de compter sur notre aide. Le gouvernement ne faillira pas à cette obligation (...). En même temps, il s’attaquera à une tâche plus lourde qui peut être la grande œuvre de cette législature. La France s’est engagée, dans le préambule de la Constitution, à conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s’administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires. Elle doit tenir parole. Ce que prescrit la Constitution, l’évolution historique l’impose d’ailleurs. Amener les territoires d’outre-mer à gérer démocratiquement leurs propres affaires, c’est-à-dire à assurer le fonctionnement démocratique de leurs institutions, voilà notre programme.” Le ton est donné. Gaston Defferre, nommé Ministre de la France d’Outre-mer se met à la tâche.

La Loi-cadre et ses décrets d’application.

La Loi-cadre est approuvée par le Parlement à une majorité confortable. Lenormand et Pouvana A Oopa, le député tahitien, s’abstiennent volontairement: ils n’ont pas obtenu l’assurance de son extension dans le Pacifique. Sa rapidité d’exécution est exemplaire: 20 décrets d’application dans les domaines les plus significatifs sont signés dans le mois qui suit son vote. La loi-cadre instaure de manière définitive deux dispositions capitales pour l’évolution politique de l’outre-mer et en particulier pour celle de la Nouvelle-Calédonie: le suffrage universel et le collège électoral unique. En Nouvelle-Calédonie, entre les mois de février 1956 et juillet 1957, les positions à l’égard des termes et des ambitions de la loi-cadre ne font pas l’unanimité et provoquent de nombreuses inquiétudes. Dans sa rédaction, dans ses motivations et dans ses dispositions, la loi-cadre est pensée pour les territoires africains. Les élus calédoniens et par eux la société civile craignent que la généralisation de la loi-cadre ne leur enlève les prérogatives du statut de 1946 qui octroie à la Nouvelle-Calédonie dans l’empire colonial français, une dimension unique puisqu’elle jouit d’une autonomie de gestion et de décision très avancée. En tous les cas de figure, plus aboutie que nulle part ailleurs. Les élus du Conseil général, à peine consultés et les parlementaires calédoniens juste informés a minima, s’inquiètent à juste titre de la nouvelle loi qui leur ait imposée. Pour rappeler leur attachement à leur statut, un Comité de Défense des Libertés Calédoniennes est créé en mars 1956. Une délégation conduite conjointement par Louis Eschenbrenner pour la majorité et Roger Laroque pour la minorité part rencontrer le ministre à Paris. Il accepte une trentaine d’amendement au décret d’application. Par défiance, Lenormand dépose une proposition de loi, le jour même de l’ouverture du débat parlementaire sur la Loi-cadre qui est un véritable contre-projet gouvernemental. Au cours des travaux législatifs suivants, le député calédonien soutenu par le groupe des Indépendants d’Outre-Mer se bat point par point pour obtenir le suffrage universel, le statut quo sur le mode d’élection au scrutin majoritaire, la suppression du double collège, l’augmentation du nombre de conseillers, un redécoupage des circonscriptions, la lutte contre la prolifération des services d’Etat et la définition précise des compétences dévolues au Territoire et celle restant aux mains exclusives du représentant de l’Etat. En relation régulière avec Gaston Defferre puis André Jaquet, les ministres de la France d’Outre-mer de l’époque, Lenormand obtient l’application honnête et sincère de la Loi-cadre sans reniement du statut antérieur. Les réformes envisagées ne sont pas contenues dans la loi-cadre. Elles sont inscrites dans des décrets d’extension et d’application promulgués ultérieurement. Pour la Nouvelle-Calédonie, le plus important des 16 décrets est celui du 22 juillet 1957 “portant institution d’un conseil de gouvernement et extension des attributions de l’assemblée territoriale.”L’architecture des nouvelles institutions repose sur un pouvoir exécutif local: le conseil de gouvernement et sur une Assemblée territoriale, véritable organe législatif qui reçoit des pouvoirs délibérant dans des domaines plus nombreux et étendus que précédemment. Historiquement, on assiste à une première série de transferts de compétence remis à l’échelon le plus proche possible des administrés: 41 domaines réglementaires et 16 dispositions relatives aux intérêts patrimoniaux et aux travaux publics deviennent territoriaux. L’Etat ne se réserve que les compétences nécessaires pour conserver son unité et l’expression de la solidarité nationale.

Résultats et commentaires de l’ élection du 6 octobre 1957.

Le travail du législateur et du gouvernement terminé, reste à le parachever par une élection démocratique. Le territoire est découpé en 4 circonscriptions (Sud, Ouest, Est et Iles) et 30 conseillers sont à élire pour un mandat de 5 ans. Une révision exceptionnelle des listes électorales est lancée à partir du 12 août. Sa clôture le 16 septembre annonce le début de la campagne électorale pour une durée de 3 semaines. A l’expiration du délai légal, un total de 15 listes est déposé mais deux grandes tendances s’opposent: l’Union Calédonienne, créée 18 mois plus tôt avec à sa tête le député Lenormand et les Républicains sociaux dirigés par l’avocat Georges Chatenay. Au soir du dépouillement, l’UC totalise près de 12.970 suffrages et obtient 18 sièges; les Républicains Sociaux créés un mois plus tôt réalise un score honorable avec 5327 voix et 7 sièges; les autres listes totalisent: 4498 voix et obtiennent un total de 6 sièges. Dans un télégramme rendant compte au Ministre, du déroulement de l’élection, le gouverneur Grimald constate au niveau des partis en place et des listes occasionnelles, la stabilité de l’UC qui conserve la faveur des éléments autochtones, l’échec à Nouméa du Rassemblement Ouvrier Calédonien d’une part et dans l’Intérieur, du parti paysan qui n’enlève chacun qu’un seul siège et la représentation des Républicains Sociaux dans 4 des 5 circonscriptions ce qui entame les positions de l’UC aux Loyauté.

La mise en place des nouvelles institutions.

A la suite de l’expression du suffrage universel, l’installation des nouvelles institutions s’effectue en 4 étapes: - Le lundi 21 octobre 1957: les 30 nouveaux conseillers territoriaux se réunissent en session plénière et procède à l’élection du bureau de l’Assemblée territoriale. Grâce à l’addition de ses 18 voix et de celle de Gabriel Mussot, l’Union Calédonienne s’empare de tous les postes. Armand Ohlen est élu président, Michel Kauma, vice-président, Emile Nechero et Evenor de Greslan, secrétaires. Le visage de l’hémicycle est profondément modifié puisque 80% des 30 conseillers, sont de nouveaux entrants (24), élus pour la première fois. 6 seulement sont des conseillers sortants réélus. Parmi eux 3 sont autochtones et 3 sont européens. La répartition ethnique des autochtones passe de 9, dans la précédente assemblée, à 12 dans la nouvelle pour18 européens au lieu de 16 antérieurement. - Le lendemain, 22 octobre, trois mois après l’entrée en vigueur du décret de juillet 1957, les conseillers territoriaux élisent en leur sein au scrutin de liste, les 8 ministres du futur Conseil de gouvernement. Le chiffre maximum semble avoir fait l’objet d’un commun accord entre le gouverneur et le leader de l’UC sans consultation de la minorité qui proteste. Le député Lenormand en devient, logique majoritaire oblige, le vice-président. Politiquement et idéologiquement, tous les ministres sont affiliés à l’Union Calédonienne. Parmi eux, on compte cinq calédoniens d’origine métropolitaine: Laborde, Leborgne, Tivollier, Lenormand et Lambert, un natif calédonien: Hénin et deux mélanésiens: Pidjot et Wetta. En ce qui concerne les catégories socio-professionnelles: on note quatre fonctionnaires, un pharmacien, un médecin, un photographe et un agriculteur. quatre ont une expérience politique d’au moins cinq années (Lenormand, Tivollier, Wetta et Pidjot). Deux autres étaient candidats mais n’ont pas été élus (Tivollier, Hénin); deux sont issus de la société civile (Laborde et Lambert). La moyenne d’âge est de 42 ans. Le doyen est Tivollier, 59 ans et le benjamin, Hénin, 33 ans seulement. Les catholiques sont majoritaires mais certains d’entre eux sont mariées à des protestantes (Lenormand et Lambert). - Le jeudi 24 octobre, un mois après le 104ème anniversaire de la prise de possession de la Nouvelle-Calédonie par la France, le premier exécutif calédonien prend possession des locaux du secrétariat général du Haussariat qui deviennent le siège du conseil de gouvernement. A cette occasion, Maurice Lenormand fait part, devant une assistance attentive de l’état d’esprit qui prévaut alors “(...) nous avons voulu manifester tous unis, (...) notre fidélité et notre reconnaissance envers la France, son gouvernement et son parlement pour cette marque de confiance dans notre commun destin.” En conclusion de son intervention, il invite son auditoire à prendre toute la mesure de la tâche à accomplir: “Nous sommes en train de construire quelque chose qui n’a pas de précédent dans l’histoire des peuples: une communauté basée sur une vraie fraternité: œuvrons donc tous ensemble (...) pour cette grande cause dont nous sommes les pionniers.” Notons que le mot “confiance” est prononcé 6 fois en 5 minutes: “(...) l’expression de la confiance de la France dans ses territoires d’outre-mer”; “dans l’union et la confiance tout est possible”; “nous avons confiance dans cette vocation de la mère patrie”; “La loi-cadre présuppose un climat de confiance”. Enfin, dernière étape de cette semaine historique, la présentation solennelle du Conseil de gouvernement devant les élus de l’Assemblée territoriale, le mardi 29 octobre 1957. Cette séance est rythmée par l’allocution du vice-président du Conseil de gouvernement de près d’1 heure 45 au cours de laquelle, il expose les grandes lignes de la politique générale que le conseil de gouvernement entend suivre dans les prochaines années. Ce discours est divisée en 3 parties. La première rappelle les conditions historiques, géographiques, démographiques et politiques qui conditionnent l’action gouvernementale. La deuxième partie est entièrement consacrée à la présentation des grandes lignes du plan d’industrialisation et de développement du territoire. Enfin, la troisième et dernière partie concerne l’action des services publics territoriaux, véritable feuille de route et de mission à destination des ministres. Dans un passage des plus significatifs, voici, ce que Maurice Lenormand écrit et prononce ce jour là: “(...) Aujourd’hui, la Nouvelle-Calédonie inaugure, dans la fierté et la confiance, avec la naissance de son premier Conseil de gouvernement, la mise en place des nouvelles institutions territoriales, prévues à la Constitution, octroyées par la loi-cadre, et qui marquent la volonté de la France de réaliser pleinement cette communauté de destin décidée dans la guerre et promise en témoignage de la victoire commune.” La première réunion du nouveau Conseil se déroule le 8 novembre suivant.

L’enchaînement des faits et leur lecture linéaire ne doivent pas occulter la densité de la période et les enjeux du contrôle des pouvoirs et de la bonne marche des institutions. Lenormand se révèle très vite comme un redoutable meneur d’hommes qui n’hésite pas à éliminer radicalement toute velléité, constatée ou suspectée, de trahison ou de collaboration avec “l’ennemi”. Si l’on ajoute à cela, un relatif amateurisme du personnel politique, de multiples défaillances dans “la chaîne de commandement”, un clientélisme avéré, la crise sociale puis politique motivée par le résultat de la délégation calédonienne à Hanoï chargée du règlement de la question vietnamienne et la peur engendrée par le projet d’institution d’une police rurale autochtone provoquent au mois de juin 1958, un mouvement insurrectionnel dont les coulisses restent encore à explorer et qui entraîne la suspension du Conseil de Gouvernement et la dissolution de l’Assemblée territoriale. Invité par le gouvernement central devenu gaullien à solutionner la crise politique qui secoue le territoire, l’Union Calédonienne accepte la représentation proportionnelle de la minorité dans le Conseil de gouvernement. Les dispositions de la loi-cadre ne vécurent dans leur forme originale, moins de neuf mois. A peine le temps d’une gestation... mais elles peuvent être considérées comme le premier berceau de l’Accord de Nouméa.

Olivier Houdan